Materialgjenvinning: Hvorfor når ikke Norge målet?

Vi er i 2025, året da EU-og EØS-landene skulle ha oppnådd 55 prosent forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende næringsavfall.

Målet ble satt i EUs avfalls­direktiv i 2018 og tatt inn i EØS-avtalen i 2021. Sist høst kom en «Early warning» fra ESA om at vi ikke kommer til å nå disse målene. Det tyder også fylkestallene fra KOSTRA på, se figur:

Hvorfor klarer vi ikke å nå dette målet, som vi har visst om så lenge?
Hva skulle vært gjort annerledes?
Og hva skal vi gjøre for å nå neste mål, som er 60 prosent innen 2030?

Kretsløpet har fått seks personer fra ulike deler av bransjen til å dele sine tanker rundt dette.

For det første så tenker jeg at det er en viktig utvikling som har skjedd de siste årene med hensyn til at vi får utsortert restavfall fra husholdninger og næringer bedre og tatt ut avfallstyper som mat­avfall, glass og metall, plast og papp og papir.

Nye henteordninger og gebyrmodeller som skal motivere til økt utsortering er viktige for å lykkes.

BIR har for eksempel i en årrekke hatt en ordning med fleksibel gebyr­modell som stimulerer husholdnings­kundene våre til økt kildesortering ved at de må betale mindre jo flinkere de er til å utsortere. Vi mener at vi fortsatt har mye å gå på her, og at vi kan få til en ytterligere effekt av en enda mer fleksibel gebyrmodell. Dette prøver vi nå ut på Askøy.

Men, det viktigste er at det finnes markedsmuligheter for det som vi ut­sorterer, at vi faktisk får til gjenbruk og materialgjenvinning.

Spissformulert; Det hjelper lite å sortere ut ting i ulike hauger, hvis ikke vi får brukt haugene til nye råstoff eller produkter etterpå.

For eksempel er det nå kommet krav til utsortering av tekstilavfall hos hus­holdningene, men det er veldig begren­set hvordan tekstilavfall per i dag kan materialgjenvinnes.

Det er her også en utfordring at mange tekstiler for eksempel er produsert av blandingsmaterialer og at gjenvinning da blir vanskelig.

Vi har også utfordringer med plast­emballasje. Det er ikke all plast som kan eller bør gjenvinnes av miljøhensyn. Det er like viktig å få til redusert bruk av plastemballasje som å sikre at all plastemballasjen blir utsortert. Redusert bruk av plast vil kunne ha store miljøgevinster. Samtidig er det viktig at produsentene gjennom produsentansvarsordningen tar øko­nomisk ansvar for bruk av plast­em­ballasje, ved å betale for emballasjen når den blir avfall og å sikre at plasten som brukes, kan gjenvinnes.

Vi visste at materialgjenvinnings­målene ville bli svært krevende å nå. Og, mange av virkemidlene som er innført må få tid til å virke.

Et eks­em­pel er kravene til utsortering og mate­rialgjenvinning for plast, mat­avfall og tekstiler.

Vi tror på en gradvis innføring av europeiske minstekrav til bruk av resirkulerte råvarer i produkter, der dette er realistisk og hensiktsmessig. Dette vil øke etterspørselen etter resirkulerte råvarer i Europa.

Det er behov for å samordne rapportering og dokumentasjon av materialgjen­vinningsgrad i de ulike landene. Her er inntrykket at det fortsatt er en del forskjeller. Fra årsskiftet har vi fått nye miljøkrav i reglene i offentlige anskaf­felser.

Det er viktig at både klima og sirkulær økonomi vektlegges ved inn­kjøp av avfallstjenester. Vi er også utål­modige etter å inkludere avfalls­for­brenning i klimakvotesystemet. Dette er varslet fra og med 2028.

Over tid tror jeg at materialgjenvinningsgraden av avfall vil fortsette å øke – fra år til år. Det kan også bli behov for nye virke­midler.

Men, vi må ha litt is i magen, ha respekt for at målene er ambisiøse og være trygge på at eventuelt nye virkemidler er samfunnsøkonomisk lønnsomme og gir mening for nærings­liv, kommuner og folk.

Det er flere mulige innganger for å for­klare hvorfor Norge ikke klarer å nå dette målet. Rent faktisk peker jo over­våkningsrapporten fra ESA på at ut­sorteringsgraden for plast og biologisk avfall er for lav, til tross for bra tilrette­legging fra kommunene. Også grov­avfall, tekstiler og bleier trekkes fram som fraksjoner som ødelegger stati­stikken. Jeg er nok derfor også veldig enig med ESA i at det er behov for en høyere bevissthet om kildesortering.

Og så er det verdt å merke seg at de peker på at mangelen på et kvalitets­system for kompost og biorest kan føre til manglende tillit til sluttproduktet, selv om vi har gjødselvareforskriften.

Samtidig må vi gå inn i hvorfor vi ikke får med oss befolkningen mer enn vi gjør. Er det for enkelt med rest­avfallet? Norwaste har vært med å tilrettelegge for redusert hentefrekvens i flere kom­muner. Dette har ofte gitt umiddelbare resultater – mindre restavfall og mer matavfall (trolig også andre fraksjoner), til reduserte kostnader. En annen ting er bruk av insentiver som betaling for henting slik BIR og Avfall Sør har inn­ført. Egne beregninger viser at dette gir utslag både på kildesorteringsadferden, men også på tømmekostnadene. Å unn­gå å sette fram en halvtom beholder gir reduserte hentekostnader, sparte kostnader kan bidra til å gi innbyggerne insentiver til å redusere sitt restavfall.

EU-målene gjør jo at vi blir veldig vektfokuserte på materialgjenvinning. Klima- og miljønytten av å kildesortere og materialgjenvinne varierer mellom avfallstypene, det er høyere effekt ved aluminiumsavfall enn i en våt agurk. Når det er sagt så er kanskje det letteste for en kommune å «makse ut» hage­avfallet. Ved å sørge for å få inn mer hageavfall fra innbyggerne kan material­gjenvinningsandelen enkelt økes. Her er det også en klimanytte hvis kom­posten brukes til å erstatte torv.

Vi må heller ikke glemme at det i deler av næringslivet fortsatt er svært mange lavthengende frukter. Store deler av dette avfallet burde ha en høy­ere utsorteringsgrad enn husholdnings­avfallet. På samme måten burde mål­streken vært ulik i kommunene etter forutsetninger. Høy utsorteringsandel er lettere i villabebyggelse enn i urbane strøk. Jeg forstår virkelig ikke hvorfor byer som Oslo ikke protesterte da kravet om utsorteringsandel ble innført i av­fallsforskriften – likt for alle kommuner.

Neste mål på 60 prosent material­gjenvinning og forberedelse til om­bruk innen 2030 blir neppe lettere å nå. Jeg er usikker på om flere kom­munale ettersorteringsanlegg er det viktigste grepet. Vi ser at disse anlegg­ene blir kostbare og effekten er for det meste begrenset til plastavfall fra hus­holdninger. I noen kommuner, som VESAR, oppnås allerede i dag svært høye utsorteringsgrader med kilde­sortering, eksempelvis med under 10 prosent matavfall i restavfallet. Også her har ESA-rapporten et poeng. Hvis sorteringsanleggene kobles til et forbrenningsanlegg, kan de lettere tilby kapasiteten også for avfall fra næringslivet. Forbrenningsanleggene har med CO2-avgiften nå også et insentiv for å få ut plastavfallet, uavhengig av eventuelle CCS-planer.

EU har store ambisjoner for en mer sirkulær økonomi. Gjennom The Clean Industrial Deal skal andelen sirkulære materialer økes fra dagens 11,8 % til 24 % innen 2030. Norge forpliktes gjennom EØS avtalen, og har allerede satt seg høye mål innenfor sortering og materialgjenvinning. Jeg tror dessverre Norge vil streve med å nå målene dersom det ikke tas noen ytterligere større grep.
Det er flere grunner til dette, og når vi nå står i en spesiell geopolitisk situa­sjon skaper det enda mer usikkerhet.

Men vi ser også muligheter, litt om det først. Økt global proteksjonisme med høye tollmurer kan medføre økt behov for resirkulerte råvarer. Både fordi importerte råvarer blir dyrere, men også fordi Europa vil mangle kri­tiske råvarer som allerede finnes i av­fallet. Norske myndigheter har blant annet nylig varslet at CBAM (EUs Carbon Border Adjustment Mechanism) ønskes innført fra 1. januar 2027. For­målet med CBAM er å hindre at euro­peisk industri utkonkurreres eller flytter til land der det å forurense med klima­gasser er forbundet med lav eller ingen kostnad. Sement, stål, aluminium, gjød­sel, hydrogen og elektrisitet produsert utenfor Europa, vil pålegges samme ut­slippskostnader som europeiske produ­senter har gjennom EUs kvotehandels­system ETS. Det gir konkurranse på like vilkår og vil samtidig kunne bidra til økt etterspørsel fra europeiske produsenter etter resirkulerte råvarer.

Men vil vi klare målene? Dessverre vil økt global proteksjonisme også føre til lavere økonomisk vekst. Det vil igjen kunne påvirke mange faktorer i øko­no­mien, og lav vekst berører gjenvinnings­bransjen direkte.

Myndighetene har satt seg store mål. Men – det nytter ikke med høye material­gjenvinningsmål dersom markedet for gjenvunnet råvare ikke er der. En sirku­lær økonomi er avhengig av at det pro­duseres resirkulerte materialer av høy kvalitet, men også at det er en etter­spør­sel etter varen i markedet. En effek­tiv sirkulær økonomi krever store inve­ster­inger og det medfører at material­gjenvunnet råvare ofte er dyrere enn jomfruelige råvarer.

Noen resirkulerte produkter har en høy markedsverdi, mens vi nå blant annet ser at etterspørselen etter resirku­lert plast er lav. NG Nordic gjenvinner i dag medisinske plastprodukter, noe som sparer samfunnet for 75 prosent CO2-utslipp sammenliknet med for­brenning av samme type avfall. Selv om vi har gode nedstrøms løsninger, gjør kostnadene ved resirkulering og lave insentiver for bruk av resirkulerte produkter det utfordrende å konkurrere med jomfruelig plast. Bransjen må også selv ta ansvar. Vi må hele tiden jobbe for økt kvalitet, men også synliggjøre at bruk av resirkulerte råvarer gir lavere CO2-utslipp sammenliknet med bruk av jomfruelige råvarer.

Skal vi nå målene, krever det imidler­tid at myndighetene er villig til å ta større grep enn i dag. Myndighets­pålagte innblandingskrav av resirkulert råvare, og redusert avgift på kjøp av resirkulerte råvarer vil uten tvil øke etterspørselen. EU jobber med dette. En effektiv sirkulærøkonomi krever at vi tenker EU/EØS som et felles marked, med store volumer og effektiv logistikk. Nærhetsprinsippet innenfor avfalls­politikken må med andre ord ikke skape hindre for industrielle løsninger.

Det er ikke bare som regulator offent­lig sektor må ta en sterkere posisjon. Med sin innkjøpsmakt må det offentlige i større grad etterspørre gjenvunnet råvare og ikke kun vektlegge klima i sine miljøkriterier. Det nytter ikke at myndighetene setter høye material­gjenvinningsmål dersom de ikke selv bidrar til å skape markedet.

Det finnes imidlertid mange gode eksempler på at etterspørselen er der, både oppstrøms og nedstrøms. Her er noen av dem:
Et samarbeid mellom Coop og NG Nordic har økt kildesorteringsgraden i butikk fra 65 prosent til 83 prosent, og vi har satt oss et felles mål om å nå 92 prosent. Markedet for gjenvinning av metall er blant de best fungerende, og vi har en gjenvinningsgrad på 98,7 prosent. Vi leverer gjenvunnet treverk til IKEA. Gjennom mål satt i egen bære­kraftstrategi velger IKEA material­gjen­vunnet råvare selv om prisen er høyere.

I en usikker verden er det vanskelig å være optimist. Jobber vi sammen, tror jeg vi kan nå målene, selv om det vil kunne ta noe mer tid enn først antatt. Det skylder vi fremtidig generasjoner. Sammen med våre kunder, og med relevante og nødvendige rammevilkår fra myndighetene, skal NG Nordic finne løsninger som gir fart på sirkulær­økonomien. I dag håndterer våre ca. 3400 ansatte 4,4 millioner tonn avfall årlig. Gruppen er dermed en viktig del av den nordiske, industrielle infra­strukturen. Vårt mål er at vi, i enda større grad enn i dag, vil fortsette å bidra til å redusere noen av samfunnets største utfordringer, nemlig ressurs­knapphet og klimaendringene. Det tror jeg vi klarer.

Samfunnsbedriftene har siden vedtak om å følge EUs mål om 65 prosent materialgjenvinning, vært tydelige på at vi trenger flere grep fra myndig­het­enes side – som de til nå kan beskrives som uvillige til å gjennomføre. Det har vært drodling, og det har vært møter, konferanser og webinarer med politik­ere på alle nivå, og i alle partier.

Politikerne sier de riktige tingene, men de tar likevel ikke grepene som skal til for å faktisk endre kursen innen­for de tidsfristene de selv setter. Jeg håper virkelig ikke nøkkelen til å bli hørt er å oppføre seg som en Donald, men slik ser det ut i det store bildet akkurat nå.

Vårt utgangspunkt er en mer effektiv bruk og gjenbruk av ressurser. I neste omgang skal jo det være en sterk bidrags­yter for reduksjon av klimagasser, og samtidig redusere importbehovet som er i ferd med å vokse over hodet på oss i både EU og i Norge.
Tiltakene må sørge for at vi gjen­bruker, reparerer og eier færre ting – i stedet for stadig å kjøpe nye. Og så må vi gjøre mer enn bare å late som om vi følger prinsippet om at «den som forurenser, skal betale».

Da trenger vi systemendringer. Vi må forberede norsk næringsliv på konkur­ranse i et marked der produktenes sirku­lære egenskaper blir viktigere. Da tren­ger vi regelverksendringer, finansi­erings­ordninger og krav om mer bærekraftige produkter.

Der starter den svært så synlige poli­tiske haltingen. Dette koster penger for å komme i gang, og det rokker ved dagens konkurranse. Politikerne hører på øret der det hviskes «svekket konkur­ranseevne», fremfor å se muligheter i en ny økonomi. En sirkulær økonomi som skal danne grunnlaget for at vi står beredskapsmessig sterkere, og ikke minst renere, i den forstand at vi ikke forurenser oss selv til døde.

Hvilke grep er det som må til? Vi har en del punkter som vi har jobbet med lenge, og her er noen:

1. Vi må endre forurensningsloven. Effektiv avfallshåndtering krever volum. I motsetning til EU, har Norge splittet ansvar for avfall fra husholdningene og helt identisk avfall fra næringsliv og offentlige institusjoner. Det gir alt for små volum til å skape økonomi i løs­ninger for økt utnyttelse av avfallet. Det bør være enkelt å harmonisere våre avfallsdefinisjoner med EU, og vi har ikke oppdatert lovverket til nye målsettinger.
2. Vi må ha et fungerende produsent­ansvar. Mangelfulle produsent­ansvars­ordninger legger kostnader på kommunene i stedet for å gi produsenter og importører et insita­ment til å lage produkter som kan gjenbrukes og gjenvinnes. Hvis pro­dusentene ikke må betale for å lage produkter som ikke kan gjenvinnes, vil de bare fortsette med det. Og det gjør de.
3. Manglende marked, materialavgift og innblandingskrav. For å bli et lavutslippssamfunn må markedene for materialgjenvinning bli større. Vi må stimulere etterspørselen etter resirkulerte materialer. Prisen på jomfruelige materialer er så lav at det ikke lønner seg med resirkulert. En materialavgift på produksjon eller import av det som ikke kan gjen­vinnes vil være effektivt om prisen er rett. I tillegg; Et krav om innblanding av resirkulerte materialer i nye pro­dukter vil øke etterspørselen.
   Miljømyndighetene ser ut til å ha en generelt iboende tendens til å ut­vikle virkemidler med forutsetningen om at det finnes et marked. Som jeg har sagt mange ganger, så ser de helt bort fra virkeligheten. Det koster oss innbyggere grovt mye penger på avfallsgebyret. Vi sorterer, svært få vil ha, og en ender kanskje på toppen av det hele med å måtte bruke penger på energigjenvinning i stedet. En slik verdikjede er ikke bærekraftig.
4. Finansiering av sirkulær økonomi. Virkemiddelapparatet må generelt bidra mer til sirkulær økonomi. Omfattende krav til utsortering og materialgjenvinning overfor kom­munale avfallsaktører krever milli­arder i investeringer. Penger de ikke har. Gode klimatiltak som også er nødvendige for en sirkulær økonomi må støttes, uavhengig av hvilken sektor de kommer fra.
5. Fjern merverdiavgift på ombruk og reparasjon. Bruktvirksomhet må bli mer lønnsomt. Da må vi fjerne mer­verdiavgift på brukte varer, repara­sjoner og utlån. Vi må etablere nye forretningsmodeller for ombruk, slik at det blir mulig å konkurrere med nye varer. Da må også kom­mun­ene få lov til å være starthjelpere.

Faktisk gjennomføring av disse fem punktene ville gitt oss en sjanse til å klare målene vi står overfor, sammen med en dreining av hvordan en for­brenningsavgift gjennomføres. Men når dette ikke gjennomføres, og tiden går, så er det svært lite sannsynlig å lykkes med målsettingen for 2035. Da oppnår vi heller ikke å være et lavut­slippssamfunn i 2050, slik myndighet­ene forventer. Den sirkulære økonomien skal jo levere 80 prosent av reduksjonen i klimagassutslippene, ifølge EU. Det er forunderlig å se hvordan kommunale avfallsaktører settes i sentrum for de fleste tiltak og gebyrene øker kraftig, mens andre deler av verdikjeden slipper det som burde være helt nødvendige krav. Som om vi kan rydde oss ut av utfordringene med avfallet.

Skal vi nå ambisiøse klimamål, med påfølgende forventninger om å utvikle en sirkulær økonomi, så må det handles i hele verdikjeden – ikke prates. Da for­svinner etter hvert innbyggernes tillit og vilje til å samarbeide om effektiv utsortering. Det har vi advart om en god stund allerede, og vi ser tendenser.

Hovedgrunnen er manglende politisk vilje. Det er uklart hvem som har ansvar for at vi når målene. Det er heller ingen myndighet som følger dette opp – skjer det egentlig noe om vi ikke når dem?

Vi trenger et bredt samfunns­engasje­ment for et mer sirkulært samfunn. Vi må diskutere formål og tiltak, og sette sirkulærøkonomi på dagsordenen i sam­funnsdebatten. Det vil øke forståelsen for endringer, selv om de krever inn­sats og kanskje også i starten oppleves som negative av næringslivet eller samfunnet.

I løpet av våren kommer ekspert­gruppa for sirkulærøkonomi med sin anbefaling om virkemidler. De har fått gode innspill fra både gjenvinnings­bransjen og andre bransjer, så her for­venter vi mange gode konkrete tiltak. Sirk Norge kommer til å være på politikerne slik at de følger opp og ikke bare legger rapporten i skuffen.

---

Les også:

Nancy Strand og Sveinar Kildal kaster et nytt og kritisk blikk på bransjen

Leder fra Kretsløpet 2-2025: Tar vi målene på alvor?