Produsentansvar – gårsdagens løsning?
Utvidet produsentansvar har vært et sentralt virkemiddel i norsk avfallspolitikk de siste 30 årene. Spørsmålet er om dette er et effektivt virkemiddel også for de neste tiårene.
Utvidet produsentansvar innebærer i korte trekk at produsenter og importører tar ansvar for sineprodukter når de kasseres som avfall. Flesteparten av de norske returordningene ble etablert som en oppfølging av Stortingsmelding 44 fra 1992. For å forstå dagens systemer må man også forstå konteksten disse ordningene blir etablert i. På denne tiden jobbet flere land i Europa med å forbedre sine avfallssystemer, f.eks. de skandinaviske landene, Østerrike, Tyskland og Sveits. I Norge hadde vi diskusjoner om forsøplingsproblematikk og behov for å forbedre håndteringen av en del fraksjoner, som elektrisk og elektronisk avfall. I tillegg ga daværende Regjering uttrykk for at de ville legge opp til bruk av produktavgifter for enkelte produkter, hvis næringslivet ikke etablerte egne returordninger.
Samlet ga dette grunnlag for å vurdere utvidet produsentansvar som virkemiddel.
Har hindret forsøpling
Jeg tror at det er dekning for å si at dagens returordninger stort sett har virket etter hensikten. Vi har landsdekkende innsamlingssystemer for avfall. Det reduserer risiko for forsøpling. Returselskapene gir støtte til materialgjenvinning av avfallet. Komponenter som er farlig avfall tas ut og håndteres forskriftsmessig. I tillegg har det vært et mål å stimulere til miljøvennlig produktdesign, som i sin tur gir lave avfallskostnader når produktene kasseres, samles inn og håndteres som avfall. Her har produsentansvaret neppe hatt særlig effekt. Det kan blant annet forklares ved at forskjellene i avfallskostnader for ulike produkter er for små til å utgjøre en forskjell i forbrukeres preferanser.
På mange måter er dagens situasjon vesentlig endret fra 1990-tallet da ordningene ble etablert. For det første ble dagens produsentansvarsordninger etablert i en tid med umodne markeder for gjenvinning, dette er vesentlig endret de siste tiårene. I tillegg er tilgangen på innsamlings- og behandlingsløsninger for forskjellige avfallsfraksjoner betydelig forbedret. Og, kanskje viktigst, det er innført flere tiltak som bidrar til de samme miljømålene som produsentansvaret, og det ventes flere virkemidler som følge av EUs satsning på sirkulær økonomi
Knip gratispassasjerene!
Vi mener at diskusjonene om utvidet produsentansvar bør deles inn i hva som bør gjøres på kort, mellomlang og lang sikt. På kort sikt bør myndighetene ta grep for å gjøre dagens ordninger mer velfungerende. Dette kan gjøres uten å gå veien om regelendringer. Et åpenbart grep er å styrke tilsynet med at produsenter og importører oppfyller kravet til medlemskap i godkjent returselskap. Tilsvarende bør myndighetene styrke oppfølgingen av returselskapene for å sikre at konkurranse skjer på like vilkår og avklare hva som skal til for å evt. trekke tilbake et returselskaps godkjenning.
På mellomlang sikt må diskusjonen handle om hvordan vi skal gjennomføre EUs krav til utvidet produsentansvar i norsk regelverk. Miljødirektoratet har ønsket innspill om hvordan gjeldende og kommende produsentansvarsordninger best kan reguleres for å stimulere til sirkulær økonomi.
Finnes bedre virkemidler
Dette er mer utfordrende å svare på. Slik vi ser det vil det være helt andre virkemidler som skal til for å nå målet om en mer sirkulær økonomi. For eksempel vil norske produsentansvarsordninger neppe kunne styrke etterspørselen etter resirkulerte råvarer i et europeisk marked og internasjonale verdikjeder. Her veier andre markedsmekanismer og virkemidler tyngre. Som et eksempel; Det europeiske næringslivsinitiativet Circular Plastics Alliance jobber for å doble etterspørselen av resirkulert plastavfall til bruk i ny produksjon, til 10 millioner tonn i 2025. Et slikt initiativ vil ha langt større betydning for å etablere sirkulære plastverdikjeder enn det et produsentansvar vil kunne ha.
Ett av EUs nye minstekrav til produsentansvarsordningene er såkalt økomodulering. Dette innebærer at produsentenes vederlag til returselskapene skal differensieres ut fra produktenes miljøbelastning, i favør av miljøvennlige produkter. Men dersom dette skal fungere må norske importører ha reell innflytelse over produktenes design. Mange produkter som elektronikk, kjøretøy og batterier lages for et internasjonalt marked og differensiering av vederlag i Norge får dermed liten betydning, sammenlignet med for eksempel nye krav i EUs økodesigndirektiv, direktiv om kasserte kjøretøy, mv.
Dobbel virkemiddelbruk
For en fraksjon som plastemballasje kan muligens store norske aktører innen dagligvare og handel ha mulighet til å påvirke emballasjens design og miljøbelastning. I den grad dette premisset er riktig må forskjellene i vederlag som betales til returselskapene være betydelig for å gi tilstrekkelig incentiv til miljøvennlig design. Dette er komplisert fordi miljøbelastningen til emballasje i hovedsak er knyttet til evnen til å forhindre produktbrekkasje og til å forbedre produktenes holdbarhet. Det er viktig at næringslivets arbeid med emballasjeoptimering legges til grunn for slik økomodulering av vederlag.
Innretningen av dagens produsentansvarsordninger må altså sees opp mot tilgrensende virkemidler og supplere disse. Norsk Industri ser ikke behov for å introdusere nye produsentansvarsordninger nå.
På lengre sikt må vi tørre å stille spørsmål ved produsentansvarsordningenes berettigelse. Med andre ord: Hva konkret er det produsentansvaret skal løse som ikke andre virkemidler løser mer effektivt?
Eksempler på virkemidler som bidrar til de samme miljømålene som produsentansvaret er EU-krav til utsortering av resirkulerbare avfallsfraksjoner, krav til produkters levetid, bruk av resirkulerte råvarer, design for ombruk og materialgjenvinning og en rekke ulike bransjeinitiativer i EU og Norge.
Markedsbuffer
Om ti år vil det være etter alt å dømme være innført krav til å sortere ut avfall til resirkulering. Det vil gjelde tøffe krav til sirkulært produktdesign, resirkulerte råvarer fra gjenvinningsbransjen vil måtte møte kvalitetskrav i europeiske standarder, forbrukere og det offentlige vil etterspørre produkter som er basert på resirkulerte råvarer og produkter med særlig stor forsøplingsrisiko vil være faset ut. EUs rammeverk for bærekraftig finans og taksonomien vil gi sterke incentiver til bærekraftstiltak.
I en slik fremtid er det vanskelig å se hva et utvidet produsentansvar skal løse. Kanskje vil produsentansvaret først og fremst spille en rolle som markedsbuffer, det vil si at det kan gis økonomisk støtte til materialgjenvinning i situasjoner med spesielt svake råvaremarkeder. Altså noe tilsvarende Norsk Resys innretning i dag. Men, dette vil alltid måtte skje innen rimelighetens grenser. Produsentansvarsordningene vil heller ikke i fremtiden kunne drive internasjonale råvaremarkeder.
